互聯網平臺反壟斷監管路在何方

來源:李葉妍 張中祥? 發布日期:2019-09-25? 作者:經濟參考報? 【 字體:

  面對平臺新經濟、新業態發展過程中壟斷行為復雜化的趨勢,中國互聯網平臺反壟斷監管機制設計及執法實踐中依然存在制度障礙,制度體系有待進一步完善。

  國務院辦公廳《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》的出臺為互聯網平臺經濟監管指明了方向,有利于形成促進互聯網平臺公平競爭的動態機制,可據此提出進一步深化“十四五”時期互聯網平臺經濟監管改革的政策建議。

  國務院辦公廳《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》(簡稱《意見》)于近日出臺,區別于傳統市場監管模式的互聯網平臺經濟監管機制引發強烈關注。伴隨全球化趨勢及科學技術突飛猛進,互聯網平臺在全球的覆蓋率不斷提升,中國互聯網平臺經濟二十年間成長迅猛,在某些領域已超過發達國家水平。互聯網平臺經濟的發展為市場帶來更多機遇,為經濟發展提供新動能,同時也不可避免地導致了異常激烈的競爭和壟斷。因此,促進互聯網平臺經濟規范健康發展的現實意義重大。

  互聯網平臺反壟斷監管有別于傳統平臺

  互聯網平臺是基于互聯網或以互聯網上的網站為介質向消費者提供信息和便利服務的商業平臺,具有無國界性、無限擴展性和隱蔽性等特點。與傳統平臺相比,互聯網平臺具有高效、便捷、低交易成本的顯著優勢,越來越多的市場主體通過互聯網平臺擴展商業活動,網絡交易量逐年遞增,違法行為也大量涌現,這給反壟斷界定和監管執法帶來不小的挑戰。

  互聯網平臺反壟斷監管的重點包括與平臺相關的各種濫用信息或知識產權排除行為,以及濫用市場支配地位限制交易、進行不正當競爭的違法行為等。互聯網平臺具有不同于傳統平臺的“雙邊市場”特征,在此情境下必須考慮互聯網廣告市場、通信服務市場與安全軟件市場“三個市場”的供求雙方博弈及市場競爭情形,而非僅考慮其中一者或二者。具體界定可依據需求替代分析法、供給替代分析法、盈利模式測試法、銷售方式測試法、產品性能測試法等方法。

  互聯網平臺反壟斷監管制度體系有待完善

  面對平臺新經濟、新業態發展過程中壟斷行為復雜化的趨勢,《反不正當競爭法》和《反壟斷法》作為基礎法律提供了基本準則,《電子商務法》提供了細分領域執法和判定依據。

  但中國互聯網平臺反壟斷監管機制設計及執法實踐中依然存在以下制度障礙,制度體系有待進一步完善:

  一是相關市場界定有待改進。中國反壟斷執法和法院判決過程中主流采用的替代性分析法,在互聯網平臺雙邊市場的價格結構下并不適用,互聯網的免費性以及消費者的粘性使得產品間替代性較弱,以價格理論為基礎的測度標準無法發揮效用。

  二是市場支配地位認定不足。互聯網平臺進入壁壘較高,平臺集聚效應產生的互聯網巨頭對市場具有強大支配力,且支配能力易受多方因素制約,目前缺乏靈活適用市場支配地位認定準則。監管機構在執法實踐中過多關注相關市場界定,對行為認定等關鍵環節重視不足。

  三是法律責任制度有待完善。反壟斷監管訴訟規則尤其證據規則體系需進一步完善。目前“誰主張、誰舉證”的原則下,原告經營者或消費者往往是弱勢群體,舉證困難、有失公允。相比之下,發達國家一般由反壟斷執法機構判定相關平臺是否具有濫用市場支配地位的行為,并由被認定具有濫用市場支配地位行為的平臺本身舉證,反向證明其行為不構成市場支配地位的濫用,證據規則更加科學合理,值得借鑒。

  來自英美日德發達國家的經驗

  英美日德等國在互聯網平臺反壟斷監管的法律制定、監督執行方面比較完善。

  英美法系的執法過程注重保護創新,市場份額不作為反壟斷審查的唯一要素,相關市場界定涉及互聯網廣告、互聯網零售和互聯網社交等三種市場,涵蓋目前大型互聯網平臺的主要業務領域。

  在壟斷行為審查環節,日本越過相關市場界定和濫用市場支配地位認定步驟,直接以禁止濫用相對優勢地位條款進行高效監管,法律課征金制度、寬恕制度等法律責任制度設計也具廣泛適用性。

  德國采用結構主義理論對市場支配地位進行認定,結合特定情形判斷,若行為產生的正面效應大于其限制競爭的負面效應,則不認定為違法。

  因此,應將判斷某項業務是否為互聯網平臺所獨有作為界定平臺壟斷行為的第一步;應將“雙邊市場”理論融入監管分析,綜合考慮市場勢力、進入壁壘、掠奪性定價等因素,設計適用于互聯網平臺雙邊市場的監管政策和應用路徑;應兼顧互聯網平臺對其市場份額的維持能力、是否存在潛在競爭者、是否存在有效競爭等因素,衡量平臺企業是否具有市場支配地位;應盡量避免過度監管帶來的限制競爭與發展,在維護公平競爭市場秩序的前提下,著力實現對技術創新和模式創新的保護。

   “十四五”互聯網平臺經濟監管改革建議

  推進互聯網平臺經濟監管創新和體制機制改革是建立互聯網產業新生態,促進平臺經濟持續快速健康發展,打造高質量“互聯網+”發展環境的現實要求。《意見》的出臺為互聯網平臺經濟監管指明了方向,有利于形成促進互聯網平臺公平競爭的動態機制,可據此提出進一步深化“十四五”時期互聯網平臺經濟監管改革的政策建議。

  一是考慮多重因素,科學界定互聯網平臺相關市場。

  在采用互聯網免費策略同時存在網絡正負外部性的互聯網平臺內,以平臺盈利模式和定價機制為基準,根據實際交易收費方式和主體間交叉網絡效應厘定相關市場邊界。地域界定方面,不能因互聯網自身具有無國界特性,就簡單認定互聯網平臺相關市場的范疇應擴張到全球;具體操作方面,遇到相關市場界定存在一定技術難度且已知損害十分嚴重的情況,可跳過相關市場界定這一步,直接認定互聯網平臺是否具有市場支配地位及是否存在濫用支配地位的行為。

  二是堅持合理性原則,認定濫用市場支配地位行為。

  最大限度考量互聯網平臺的行為后果,比較其行為所引致消極效應與積極效應的程度,再做最后裁決。應深挖消費者對該平臺的依賴性、平臺的核心競爭力及關鍵技術保有量對其市場支配地位的影響,應考慮到互聯網平臺進入壁壘往往較高,新進入者難以短時期內吸引較多用戶等復雜特性。對看得準、初始獲得市場支配力量的或已經形成較好發展勢頭的互聯網平臺,主管部門應遵循包容審慎原則進行監管,以最大程度保護創新、促進公平競爭;對利用其市場支配地位獲取不正當利益的互聯網平臺,則堅決嚴懲或取締。

  三是改進傳統舉證準則,完善法律責任制度體系。

  對標國際通行規則,合理規定舉證責任,由反壟斷執法機構認定市場主體是否符合濫用市場支配地位的標準,再由被認定具有市場支配地位的主體本身舉證,證明其行為是否屬于濫用市場支配地位的行為范疇。同時建立公益訴訟制度,由公益團體代表權益受侵犯者提起訴訟,引入反壟斷懲罰性賠償制度,加重民事損害責任,鼓勵權益受侵犯者積極起訴,最大限度維護合法權益。

  四是推動互聯網平臺監管的價值目標多元化。

  互聯網平臺監管優先關注經濟效應和網絡效應,還應高度關注其社會效應。考慮到互聯網平臺市場競爭的新特質,歐美等國反壟斷執法當局已經從原先的保護消費者權益、維護市場效率和競爭為先,轉變為加大對促進技術進步、保護自主創新的支持力度。當前中國高度重視創新驅動發展戰略,提出建設創新型國家和世界科技強國的重大方針,秉承促進科技進步與企業自主創新的原則,“十四五”互聯網平臺發展和監管改革應著力保護新生中小微企業、民營企業的孵化與成長,為新時期大眾創業、萬眾創新添力。

  五是推動互聯網平臺與監管平臺互聯互通。

  依托國家“互聯網+監管”系統,積極探索“互聯網+創業創新”、“互聯網+服務業”、“互聯網+生產”等模式,推進平臺監管過程中的數據共享、監管平臺共建、信用公示,“線上”、“線下”協同驅動互聯網平臺監管新機制與傳統執法體系架構交融,推動在線證據保全、在線識別、源頭追溯等網絡平臺舉證新路徑的推廣實施,創新踐行“以網管網”、“協同管網”工作理念,真正構建起適應平臺經濟發展和互聯網業態特征的數字化、一體化監管格局。

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